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我国公益信托制度建设的相关法律问题
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作者：佚名 文章来源：证券日报 点击数： 更新时间：2008-6-25 【字体：小 大】
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□ 张德荣 陈 骥
“5.12”地震发生后，公益信托的作用得到重视，中国银监会办公厅近日下发了《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》(以下简称《通知》)，鼓励信托公司依法开展以救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，体育事业等为目的的公益信托业务。在此背景下，公益信托作为公益事业的一种崭新模式，有望得到快速发展，与此同时，公益信托制度的完善也显得日益迫切。
2001年10月1日开始实施的《信托法》即已建立了公益信托制度，但截至目前，公益信托在我国仍然处于比较尴尬的境地，公益信托屡屡出现叫好不叫座的局面，主要原因即在于目前我国的公益信托制度还非常不完善。目前我国关于公益信托制度的法律规定仅见于《信托法》和刚刚颁布的《通知》，其中《信托法》对于公益信托制度进行了原则性的规定，但相关制度缺乏具体的操作性规定；相对于《信托法》来说，《通知》使得公益信托制度在部分方面具有了一定的可操作性，如信托公司设立公益信托可以通过媒体等方式公开进行推介宣传、公益信托的委托人的数量及交付信托的金额不受限制等，但作为中国银监会的规范性文件，《通知》注定无法全部解决公益信托制度的操作性问题，特别是公益事业管理机构的作用、税收政策等问题，可以说，如果没有其他相关政府主管部门的支持，公益信托制度仍将继续处于尴尬的境地。
公益信托的公益事业管理机构
以及相关配套机制
公益事业管理机构在公益信托制度中具有重要作用，根据《信托法》的规定，公益事业管理机构在公益信托中的作用主要包括批准设立公益信托和确立受托人，公益信托未设置信托监察人时，由公益事业管理机构指定等8条规定。
此外，公益事业管理机构违反《信托法》的规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。这些规定赋予了公益事业管理机构较大的职权，但由于缺乏可操作性，所以在实践中仍存在着一定的法律问题需要予以明确。
(一)谁是公益事业管理机构
《信托法》第六十二条规定“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但《信托法》并没有进一步规定“有关公益事业的管理机构”的范围，这也是目前公益信托业务发展过程中令人困惑的问题之一，即在设立公益信托时，往往不清楚究竟谁才是享有审批权限的公益事业管理机构。
由于我国缺乏统一的公益事业管理机构，因此目前各领域的公益事业实际上是依照行政职权的划分，分别由主管相关领域的行政主管部门负责管理，考虑到我国的实际情况，确定公益信托的公益事业管理机构也应按照上述原则进行。
就《信托法》来说，《信托法》第六十条规定为下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业。相应地，为不同公共利益目的而设立的公益信托，也应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”。需要进一步讨论的是当一个公益信托涉及多个公共利益目的时，该公益信托的设立和受托人的确定是需要经过所有相关公共利益领域主管部门的批准，还是经过众多公共利益目的中某一主要公共利益领域主管部门的批准即可，这不但涉及各主管部门的分工和协调问题，还涉及能否对公益信托进行有效监管及监管效率问题，以及受托人能够有效履行受托人职责和公益信托的目的能否有效实现的问题，不同的制度安排具有各自的优势和劣势。公益事业主管部门的各项职责均涉及该问题，需要统一考虑和解决。
(二)设立公益信托和确定受托人的审批程序
《信托法》规定了“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构批准”，但并没有规定具体的审批程序，这无疑对公益信托的发展具有一定的影响。
如前所述，我国缺乏统一的公益事业管理机构，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别由相关主管部门作为该等公益信托的“公益事业管理机构”，在此情况下，为不同公共利益目的而设立的公益信托应分别向相应的公益事业管理机构进行审批，包括设立公益信托的审批和确定受托人的审批，相应审批程序则应由该公益事业管理机构进行规定。
目前各公益事业管理机构尚没有关于设立公益信托和确定受托人的审批程序的规定，这是公益信托制度需要进一步完善之处。考虑到一致性问题，该等审批程序应基本保持一致。
(三)管理机构行使《信托法》职权的法律性质
根据《信托法》的规定，公益信托的设立、变更、管理、终止及清算报告等都需要取得公益事业管理机构的批准或核准，公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为已经具备了《行政许可法》所规定的行政许可的要素，即公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为系根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事公益信托相关活动的行为，该等行为应属于具体行政行为，各公益事业管理机构制订相关审批程序和进行审批时应遵守《行政许可法》的相关规定。
此外，《信托法》第七十三条规定公益事业管理机构违反《信托法》规定的，委托人、受托人或者受益人有权向人民法院起诉。由于公益事业管理机构行使《信托法》规定的上述职权的行为属于具体行政行为，因此公益信托的委托人、受托人或者受益人向人民法院起诉时，该等诉讼应属于行政诉讼。
公益信托的信托监察人及相关配套机制
(一)信托监察人的选任
公益信托的受益人并不特定，因此受益人难以有效维护其利益，在此情况下，为了维护公益信托受益人的利益，加强对公益信托活动的监督，保证信托目的的实现，《信托法》规定公益信托应当设置信托监察人，信托监察人即相当于受益人利益的代表。
由于公益信托的法律关系比较复杂，为了确保信托监察人能够有效履行职责、维护受益人利益，在选任信托监察人时应优先选择会计师事务所、律师事务所等专业机构。
(二)信托监察人的职责
《信托法》中关于信托监察人的职责的规定非常原则，概括起来，包括认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告、为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。
上述职责中，对于认可信托事务处理情况及财产状况报告、认可处理信托事务的清算报告的职责来说，如果信托监察人对相关报告不予认可时，公益信托和当事人应如何处理，《信托法》并没有进一步规定，在此情况下，可以考虑在相关配套法规中进一步明确信托监察人对相关报告不予认可时的法律后果，包括对公益信托的法律后果、对受托人的法律后果等。
上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义提起诉讼的职责来说，该等诉讼是信托监察人为受益人利益而提起，因此诉讼结果应由受益人享有和承担，该等诉讼模式与普通的诉讼具有明显区别，类似于《公司法》中的股东代表诉讼制度，但《信托法》的规定并不完整，为了保障信托监察人有效履行职责，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括诉讼费用和诉讼结果的承担等。
上述职责中，对于为维护受益人的利益以自己的名义实施其他法律行为的职责来说，《信托法》的该等规定过于原则化，缺乏可操作性，应在相关配套法规中对此予以进一步明确，包括相关法律行为结果的承担原则、信托监察人可以实施其他法律行为的情形、信托监察人可以实施的法律行为的种类等。
此外，为了督促信托监察人勤勉尽职，还应在相关配套法规中对信托监察人不履行职责或者不当履行职责时应承担的责任和救济途径进行规定。
公益信托的受托人及相关配套机制
《信托法》对于公益信托受托人的资质并没有进行明确规定，因此从理论上说，具有完全民事行为能力的自然人、法人均可以成为公益信托的受托人，法律、行政法规对受托人的条件另有规定的，从其规定。
由于公益信托目的的特殊性，因此对于公益信托的受托人应设定一定的条件，包括具有完全民事行为能力的自然人是否可以担任公益信托的受托人、具有完全民事行为能力的自然人担任公益信托的受托人时应满足的条件、法人担任公益信托的受托人时应满足的条件等，公益信托的受托人需符合的条件中至少应包括经营稳健、无不良记录、具备相应的能力等，该等事项需要在相关配套法规中予以明确。
对公益信托的受托人设定一定的条件有利于保障信托目的的实现，此外，由于《信托法》规定公益信托确定受托人应当经有关公益事业的管理机构批准，因此对受托人设定一定的条件还有利于公益事业管理机构依法、合理确定受托人。
公益信托的受益人及相关配套机制
关于公益信托的受益人，《信托法》没有进行明确规定，这是公益信托制度急需完善的内容之一。
根据公益信托的一般理论和国外公益信托的立法例，公益信托的受益人一般是不特定的，即信托文件不能指定具体的受益人，而是在信托文件中规定受益人的范围、条件和选择方法，由受托人等据此从符合条件的社会公众中选择确定具体的受益人。
在此种模式下，受益人的选择和确定由受托人主持进行比较合适，但应有信托监察人的参加，即受托人选择和确定受益人后，应经信托监察人认可。关于受益人确定后是否还需要公益事业主管部门核准的问题，我们认为受益人确定后报公益事业主管部门备案即可，公益事业主管部门认为确定的受益人不符合信托文件的，可以要求受托人改正。
需要说明的是，公益信托的受益人一般是不特定的，但这不意味着公益信托不可以有相对确定的受益人，如公益信托可以在信托文件中确定受益人为特定学校的学生、特定村镇的居民等，在此情形下，受益人相对确定，但由于学生和居民是不断变化的，因此受益人实际上仍是不特定的。
此外需要讨论的是受益人能否是特定的公益机构，如孤儿院等。在受益人为孤儿院等公益机构的情况下，名义上受益人是确定的，但事实上孤儿院等公益机构接受信托利益后，孤儿将直接受益，社会亦将间接受益。从这个意义上来说，公益信托制度应允许特定的公益机构作为受益人，但对受益人使用信托利益的范围和程序应进行严格的限制并设计监督制度。
上述事项均需要在相关配套法规中予以明确。
公益信托的税收制度
税收制度始终是困扰信托业务发展的主要问题之一，对于公益信托来说，税收制度更是如此。
公益信托是为了实现公益目的，因此各国对公益信托均给予较大的税收优惠，如在设立公益信托时减免所得税、赠与税、遗产税，受托人对信托财产进行管理或处分时免征所得税等。
《信托法》第六十一条规定“国家鼓励发展公益信托”，但并没有规定具体鼓励措施。《公益事业捐赠法》对捐赠财产用于公益事业规定了税收优惠措施，包括公司和其他企业捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受企业所得税方面的优惠；自然人和个体工商户捐赠财产用于公益事业，依照法律、行政法规的规定享受个人所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和公益性非赢利的事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税；对于捐赠的工程项目，当地人民政府应当给予支持等。
由于公益信托与公益事业捐赠均具有公益目的，因此，应参照《公益事业捐赠法》的规定给予公益信托相应的税收优惠政策。此外，受托人对信托财产进行管理或处分时，还可以考虑免征所得税，以更好地实现公益信托的目的。上述公益信托的税收优惠设想需要根据公益信托的发展逐步落实和完善。
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